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              山東省住房和城鄉建設廳副廳長李興軍在《山東省建設工程造價治理辦法》

              宣貫工作會議上的講話 

              各位領導、各位新聞界的朋友們,同志們:
                我省建設工程造價治理領域第一部政府規章《山東省建設工程造價治理辦法》(以下簡稱《辦法》)已于2012年5月10日以省人民政府令第252號發布,自2012年7月1日起施行。《辦法》的頒布實施,標志著我省工程造價治理將邁向法制化軌道,對于規範建設市場經濟秩序和工程計價行爲,合理確定和有效控制工程造價,提高建設工程項目投資效益,保證建設工程質量和安全,維護工程建設各方的合法權益,具有十分关键的意義。下面,我將《辦法》的制定情況和主要內容,向大家作一介紹。

                一、建立完善我省建設市場經濟秩序,亟需制定工程造價治理法規
                工程造價治理是工程建設活動的核心內容,它直接影響著建設工程的質量、安全以及項目投資效益,對于促進經濟社會健康有序發展起到事半功倍的作用。隨著市場經濟體制的逐步建立,建設項目投資主體更加多元化,固定資産投資規模不斷增長,工程建設領域的經濟活動異常活躍,價格機制的杠杆調節作用舉足輕重。因此工程造價的合理確定和有效控制,自然成爲建築活動中工程建設當事人及社會各方共同關切的焦點。
                建築業作爲我省关键的支柱産業之一,在全省經濟社會發展中占有十分关键的地位。工程造價活動涉及到建設開發、勘察設計、建築施工、監理、工程造價咨詢等企業,約五萬多家,工程造價專業人員近10萬余人。2011年我省全社會固定資産投資26770.7.億元,建築業總産值6501.7億元,房地産開發投資4108.1億元,其中有70%以上建設項目的投資,委托工程造價咨詢企業進行審核確定。長期以來,各級住房城鄉建設行政主管部門依據國家法律、法規,制定發布了一系列工程造價治理的規範性文件,對建築活動的各個環節的造價確定、各個主客體的計價行爲以及建築市場經濟秩序等方面,起到了積極的規範和約束作用。
                但是,由于國家和省已頒法律、法規,缺乏對建設工程造價治理的系統規定,已有的規定比較原則,針對性、可操作性不強;部門的規範性文件層次較低、執行力較弱,致使在工程造價治理方面還存在諸多亟待解決的問題:一是違反規定訂立工程發承包合同價,擾亂建築市場的價格秩序。合同當事人相互串通,弄虛作假,簽訂陰陽合同。隨意縮小或擴大計價範圍標准,造成國有或集體資産流失,滋長了不正之風,甚至引發經濟犯罪;二是"三超"(結算超預算,預算超概算,概算超估算)問題突出。有些單位和部門違反建設程序和計價規定,擅自提高建設標准,高估冒算,致使項目投資嚴重失控;三是業主盲目追求低價、壓縮合理工期發包,給工程質量安全埋下隱患;四是在工程計價過程中,不按合同約定辦理價款結算。建設單位惡意重複審核,以審代拖,久拖不結,引發三角債、拖欠工程款和勞務工資的現象依然存在;五是工程造價咨詢企業和造價專業人員存在不良從業行爲。不按資質和資格條件規定從事業務,以審減額作爲唯一計費依據,實行"指標編審",人爲地造成工程計價秩序的混亂等等。這些問題已嚴重影響了建築市場經濟秩序和經濟社會的健康和諧發展,也制約了建設工程造價監督治理職能的有效發揮。因此,出台全面規範工程造價治理的政府規章,對于填補工程造價治理方面的空缺,將行業治理納入法制化、規範化的軌道,促進我省經濟建設又好又快發展,是十分必要和及時的。

                二、嚴格按照立法程序,認真做好《辦法》制定工作
                爲了保障該《辦法》制定工作的質量和效率,在立法過程中我們堅持了以下基本原則:一是堅持與國家、省法律法規以及相關政策制度相一致原則,切實維護國家法制的統一,保證《辦法》的約束性和可操作性;二是堅持實事求是原則,針對本省實際,有效解決工程造價治理活動中的熱點和難點問題,切實維護建設工程各方合法權益;三是堅持制度創新原則,吸收省內外成功經驗,建立完善長效工作機制,切實使工程造價治理工作步入制度化、法制化;四是堅持公開、民主原則,嚴格按照立法工作程序,充分征求社會各界意見,認真做好起草、調研、會簽和申報等工作,切實保證立法工作的順利進行和合法性。
                《辦法》制定曆時15年,曆盡艱辛和曲折,實屬來之不易。
                1998年初,省建設廳根據全省工程造價治理的實際情況,開始啓動該《辦法》的起草工作。1999年被列爲省政府度立法計劃。其後,按照立法程序,起草、調研、向社會各界征求意見、部門會簽,數易其稿,形成送審稿。1999年10月報送原省政府法制局審查。當時,鑒于機構改革正在進行中,省政府法制局確定待機構改革後,再提報省政府審議。
                2009年,省住房與城鄉建設廳重新組建《辦法》草案起草小組,經過認真學習研讨有關法律、法規和其他省市頒布的工程造價治理法規和規章,構建了新的框架和思路,擬定了新的起草工作方案。2010年,省住房城鄉建設廳根據全省工程造價治理的實際情況,開始《辦法》草案的調研、起草工作,于年底完成了《辦法》草案初稿。2011年,該辦法列入省政府一類立法計劃。2011年初,省住房城鄉建設廳分別召開建設、施工、設計、造價咨詢企業和工程建設治理、造價治理等有關部門和單位的座談會,廣泛征求意見,修改形成《辦法》草案征求意見稿;4月,將《辦法》草案征求意見稿發至省建管局及17個設區市建設行政主管部門,同時在山東省工程建設標准造價信息網上向社會公開征求意見;5月,爲加快立法步伐並確保質量,省政府法制辦和省住房與城鄉建設廳組成了聯合起草小組,認真研讨征求意見,經進一步修改形成《辦法》草案會簽稿;6月,將《辦法》草案會簽稿送省發展改革委、財政廳等11個部門進行了會簽,並征求了省高級人民法院和濟南鐵路局的意見;各會簽部門均沒有提出原則性的相抵觸的意見,對提出的部分意見逐一進行了充分溝通,達到協調一致。7月,起草小組在認真研讨吸收社會各界意見和借鑒其他省市先進立法經驗的基礎上,結合我省工作實際,對會簽稿進行了修改完善,形成了送審稿,按立法程序送省政府法制辦審查。省政府法制辦又組織召開了專家論證會,同時在山東政府法制網站上公開征求社會各方面的意見,根據各部門和社會各界提出的意見,對《辦法》草案進行了認真修改完善。2012年4月28日,《辦法》經省政府第123次常務會議通過。2012年5月10日,以省政府令第252號正式發布。
                《辦法》的頒布和實施,不僅填補了我省工程造價治理領域的法規空白,也將對于加強我省工程造價治理,規範建築市場經濟秩序産生深遠的影響。

                三、認真學習深刻領會《辦法》的實質內容和特點
                《辦法》共7章48條。《辦法》總結提煉了我省多年來建設工程造價治理行之有效的措施和經驗,系統歸納了散見于其他法規、規範性文件中有關工程造價治理的要求,確立了符合我省實際的工程造價治理制度,針對解決我省建設工程造價領域存在的突出問題設置了相應的法律責任。制定《辦法》的主要目的,是爲了加強建設工程造價治理,規範與建設工程造價有關的行爲,維護工程建設參與各方的合法權益。《辦法》強調,從事工程造價活動應當遵照合法、客觀公正、誠實信用的原則,不得損害社會公共利益和他人的合法權益。《辦法》的主要精神和基本內容,有以下幾個方面:
                (一)明確工程造價活動的監督治理職責範圍,確立工程造價治理機構的法律地位。《辦法》中規定:省、設區的市、縣(市)住房城鄉建設行政主管部門負責本行政區域內建設工程造價活動的監督治理工作,其所屬的建設工程造價治理機構按照國家和省有關規定,承擔建設工程造價治理的具體工作;相關行政主管部門按照各自職責,負責相關的建設工程造價監督治理工作。明確了由住房和城鄉建設行政主管部門依法行使對建設工程造價活動進行監督和治理的職責。這種監督治理體現的是政府的意志,一是具有權威性,任何單位和個人應當服從這種監督治理;二是具有強制性,任何單位或個人不服從這種監管都會受到法律的制裁;三是具有綜合性,項目建設全過程中涉及到工程造價活動的各有關部門和單位、各個環節的工作程序、各項費用的確定以及從業人員的執業行爲等方面均屬實施監督治理範圍。工程造價治理是一項政策性、服務性很強的行政治理,又是經濟性、專業性很強的技術治理,而且工作量大面廣,由建設工程造價治理機構具體履行這項職責是十分必要的。
                (二)明确工程計價依據的法律地位。《办法》中规定建设工程造价計價依據是合理确定和有效控制建设工程造价的标准,計價依據的编制应当与经济社会和工程技术发展水平以及市场状况相适应,并且公开征求意见,严厉实施专家评审制度,以保证計價依據的先进性和公信力。将建设工程造价計價依據分为统一計價依據、行业計價依據和一次性补充計價依據三种,各种計價依據的制定、发布和适用范围均予明确。如:统一計價依據由省住房城乡建设行政主管部门组织编制并发布。投资估算指标、概算指标、概算定额由省住房城乡建设行政主管部门会同省发展改革、财政等部门联合发布。为了维护工程计价秩序和全省工程计价口径的统一,规定各行业主管部门发布的人工、材料、设备和施工机械台班工程价格及有关费用的组成,应当符合统一計價依據的要求。避免了在全省范围内工程计价活动中同名多义、一物多名以及计量的单位、方法各异的混乱局面。在《办法》中规定建设工程造价计价文件,应当按照相应的工程造計價依據的要求进行编制。通过这些条款的规定,规范和约束工程建设各方在工程计价活动中,应当采用国家和省发布的现行的計價依據,不得使用已明确规定停止使用的計價依據,或者擅自提高或降低标准进行计价,也将改变工程计价无据可依、有据不依的现象。
                (三)规范建设工程计价方法。《办法》中对工程计价方法作了明确规定。一方面,为保证工程质量、安全、工期和提高投资效益,防止国有和集体资产的流失,规定了建设工程设计概算应当在投资估算的控制下,按照概算编制原则和工程計價依據进行编制;经批准的投资估算、设计概算是控制工程造价的主要依据,未经项目审批部门批准,不得突破,有效控制"三超"现象;另一方面,随着工程计价模式已由传统的单一定额计价转向以国际通行的工程量清单计价为主的计价模式,规定了工程计价方法可采用工程量清单计价方法或定额计价方法,两种计价方法不得在同一工程中混合使用。强调全部使用国有资金或者国有资金为主的工程以及公开招标的工程,应当采用工程量清单计价方法。同时也明确其他工程合同价应由发包人和承包人按照工程造价計價依據及相关规定进行约定。通过明确计价方法,加快建立公开、公平、公正的市场秩序,推进和完善市场形成工程造价机制,落实合理确定和有效地控制工程造价。
                (四)加強合同價治理。目前,由于工程承發包雙方缺乏市場經濟所必須的法制觀念和誠信意識,自律行爲較差,導致工程合同中對工程計價條款的約定不完整或不明確,從而引發大量的工程經濟糾紛,加劇了建設市場經濟秩序的混亂。針對該突出現象,《辦法》一是提出工程發承包雙方應當平等、公開在合同中對與工程造價計價有關的10項內容進行約定,以有效預防或減少糾紛的發生;二是禁止工程發承包雙方簽訂合同後,就同一建設工程再行訂立背離合同實質性內容的其他協議,以維護工程合同的嚴肅性;三是規定工程發承包雙方簽訂的合同按規定備案後,作爲工程結算編制和審核的依據,以保障雙方的合法權益;四是明確工程竣工驗收後,工程發承包雙方應當按照合同約定的事項,辦理工程竣工結算手續。通過這些規定,強化工程建設當事人合同履約意識,淨化建築市場環境,爲遏制相互串通、陰陽合同、不公平交易等行爲,解決工程造價爭議提供了法律依據。
                (五)強化工程竣工結算。針對多年來"工程結算難、價款撥付難"突出現象,《辦法》明確規定工程發承包雙方應當在合同中,對工程竣工結算審核的方式和時限,工程預付款、工程進度款、工程結算價款的撥付數額、時限、方式予以約定;工程竣工驗收後,按照合同約定及時辦理工程竣工結算;任何單位和個人不得違反合同約定進行工程結算文件的編制和審核;工程結算文件經當事人簽字確認後,發包人不得再次委托審核;發包人應按規定將工程結算文件報住房城鄉建設行政主管部門備案;經備案的竣工結算文件作爲工程結算價款支付的依據和工程竣工驗收備案、交付使用的必備文件。通過合同價審查備案和竣工結算備案,形成監督治理環節上的閉合控制,從而避免陰陽合同、高估冒算、拖欠工程款和農民工工資等不正當行爲,以保證建設項目資金安全高效運行。
                (六)规范工程计价行为。工程造价活动是工程建设各方权益取向的矛盾集中点,为了依法保障当事人的合法权益,合理确定工程造价,《办法》对工程计价行为作了明确规定:一是规定按照工程项目建设不同阶段分别编制投资估算、设计概算、工程合同价和竣工结算等建设工程造价计价文件,并提出工程计价文件编制的原则、依据等要求;二是规定建设工程造价计价文件编制,应当由具有相应资质的单位承担。建设单位编制本单位的建设工程造价计价文件时,其单位工程造价专业人员应具备相应的资历条件;三是规定必须按照国家和省有关规定标准计取的社会保障费、住房公积金、安全文明施工费等费用项目,任何单位和个人不得改变,不得作为降低总价参与竞争的手段。四是规定实行工程量清单计价的工程,应当按照国家和省建设工程工程量清单计价规定设立招标控制价,与招标文件同时公布,并向工程所在地住房城乡建设行政主管部门报送备案。五是规定对于建设单位提出压缩定额工期,应当通过工程建设专家的技术评审确定,避免人为压缩合理工期给工程质量、安全带来的隐患;因此所增加的工程造价应当计入合同价,对施工企业额外增加的生产成本给予合理的必要经济补偿;六是规定采用本省统一計價依據开发的建设工程造价计价计算机软件,经省住房城乡建设行政主管部门鉴定合格后,方可销售、使用,以确保计价程序的规范性、基础数据的可靠性和成果文件的精确性,未经鉴定的计价软件不得使用。《办法》明确规定了工程造价征询企业的八项禁止行为和从业人员六项禁止行为。
                (七)嚴格從業治理。工程造價咨詢企業和從業人員是工程造價計價活動主體中最关键的組成部分,其執業道德、執業水平和計價行爲以及造價咨詢成果的質量,直接影響著工程造價治理制度的有效執行和造價控制的成效。因此,《辦法》在多個方面作出規定:一是規定從事建設工程造價咨詢業務的企業應當依法取得相應資質,省外企業進入本省從事工程造價咨詢業務實施備案制度,嚴禁超越資質業務範圍承接工程造價咨詢業務;工程造價專業人員應當依法取得注冊造價工程師資格或經山東省住房城鄉建設行政主管部門考核合格,方可從事相應的工程造價業務活動;二是規定咨詢企業承接工程造價咨詢服務,應依法訂立咨詢合同,並按規定報送住房城鄉建設行政主管部門備案。工程造價咨詢合同雙方應執行省價格主管部門制定的工程造價咨詢服務收費標准,不得約定以審減額作爲計取工程造價咨詢服務費的主要依據,禁止惡意壓級壓價、營私舞弊索取回扣、提供虛假咨詢報告的不法行爲。三是規定主管部門建立工程造價咨詢企業執業信用檔案制度,將其從業行爲、信用等級評價等情況記入信用檔案,並按照規定向社會公開,接受社會監督。規定工程造價咨詢企業建立健全工程造價咨詢業務編審質量控制、技術檔案和財務治理等制度,向監管部門提供真實、准確、完整的信用檔案信息和業務統計報表。另外規定加強對建設工程造價專業人員繼續教育和業務考核,提高全省工程造價治理隊伍的整體水平。形成依法執業、精誠服務、規範治理的造價咨詢市場環境。
                (八)加强监督治理。为了保证工程造价治理机制有效运行,充分发挥政府监管职能,《办法》规定住房城乡建设行政主管部门和其他主管部门应当对建设工程造价活动实施监督检查并依法处理违法违规行为。住房城乡建设行政主管部门应当对建设工程造价計價依據是否有效执行加强监督检查;对建设工程投资估算、设计概算、施工图预算和工程结算等工程计价文件的编制和审核加强监督检查;对建设工程中的招标控制价、发承包合同价以及竣工结算价备案治理加强监督检查;对从事工程造价业务的单位和工程造价专业人员的执业行为加强监督检查。通过加强工程造价活动监管,建立长效约束机制,创造一个公正公平、合法和谐、健康有序的建设市场经济环境,切实使工程造价治理步入法制化、规范化。

                同志們,《山東省建設工程造價治理辦法》的頒布實施,是推進全省建設工程造價治理工作的一個新起點。全省各級住房城鄉建設主管部門特別是工程造價治理機構要按照省的統一部署,加強學習和研讨,准確理解和把握《辦法》的精神實質,切實落實到工程造價活動中去。我們相信,有政府規章作保障,有社會各界和部門支持作基礎,通過大家的共同努力,我省建設工程治理工作一定要邁上一個新的台階,在促進全省建設事業又好又快發展中,將發揮更大的作用。
                謝謝大家!

                                     二〇一二年六月一日

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