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              《山東省建設工程造價治理辦法》解讀
               
                《山東省建設工程造價治理辦法》(以下簡稱《辦法》)已經2012年4月28日省政府第123次常務會審議通過,2012年5月10日以省人民政府令第252號發布,自2012年7月1日起正式施行。

                一、《辦法》頒布實施的意義
                該《辦法》是我省建設工程造價治理工作的第一部政府規章,填補了我省工程造價治理法律法規的空白,標志著我省建設工程造價治理工作進入一個新的階段。《辦法》的頒布實施,是我省深入貫徹落實科學發展觀,健全市場競爭機制的需求,對于加強工程造價治理,優化建築市場經濟秩序,規範工程計價行爲,合理確定和有效控制工程造價,提高建設工程項目投資效益,保證建設工程質量和安全,維護工程建設各方的合法權益,促進建築市場有序健康發展具有十分关键的意義。
                建設工程造價治理是工程建設活動的基礎和核心,它貫穿于建設工程項目治理的全過程,直接影響著建設工程的質量安全、工期以及項目投資效益,還因建築産品的價格影響著社會公衆的切身利益,甚至還會引發不利社會和諧穩定的事件。在建築活動中,建設工程造價治理作爲經濟杠杆,將起到事半功倍的調節作用。它既對工程發承包市場起著控制和引導作用,又對工程建設費用特別是對工程質量和安全文明措施的全面落實,在費用上起著保障作用。因此,工程建設活動離開工程造價治理,建築市場秩序將不可想象。

                二、《辦法》的出台背景及制定原則
                長期以來,各級住房城鄉建設行政主管部門依據國家法律、法規,制定發布了一系列工程造價治理的規範性文件,對建築活動的各個環節的造價確定、各個主客體的計價行爲以及建築市場經濟秩序等方面,起到了積極的約束和規範作用。但由于工程造價治理沒有的法律法規制度不健全、監管機制不完善、社會法治意識淡薄,缺乏約束激勵機制,造成了我省建築市場經濟秩序的混亂。尤其是建設項目的"三超"(設計概算超投資估算、工程預算超設計概算、竣工結算超預算),簽訂陰陽合同,相互串通、高估冒算;建設單位惡意壓級壓價,重複審核,故意拖欠工程款獲取不正當的利益;工程造價咨詢活動中暗箱操作,弄虛作假、謀取不正當利益等現象。嚴重影響了社會的和諧與穩定,影響了建設事業的健康持續發展,也制約了建設工程造價監督治理職能的有效發揮。《辦法》的頒布實施,針對這些亟需解決問題,提供了強有力的法制依據。
                《辦法》制定原則:一是堅持與國家、省、法律法規以及相關政策制度相一致原則,切實維護國家法制的統一;二是堅持實事求是原則,針對有效解決本省工程造價治理活動中的熱點和難點問題,切實維護建設工程各方合法權益;三是堅持制度創新原則,吸收省內外成功經驗,建立完善長效工作機制,切實實現工程造價治理工作制度化、法制化;四是堅持公開、民主原則,嚴格按照立法工作程序,切實保證立法的約束性、可操作性和合法性。

                三、《辦法》的基本內容和特點
                《辦法》共分七章四十八條。其中:第一章總則,六條;第二章造價依據,八條;第三章造價計價確定,十四條;第四章從業治理,九條;第五章監督檢查,四條;第六章法律責任,六條;第七章附則,一條。
                《办法》确立了住房和城乡建设行政主管部门和各有关部门及建设工程造价治理机构的治理职责和法律地位,确定了符合我省实际的工程造价监督治理制度,明确了工程造价計價依據和计价方式,提出了施工合同工程造价计价具体事项要求,设定了施工合同价和工程竣工结算文件的备案治理制度,规定了工程造价活动的治理人员、有关主体、造价征询企业以及从业人员的行为原则和法律责任,为建立和完善建设工程造价治理长效机制提供了必要的法制依据。

                四、《辦法》的基本內容
                (一)確立工程造價治理主體的法律地位。工程造價涉及工程建設各個領域,覆蓋國民經濟發展的諸多部門和行業。爲加強工程造價治理,以防止出現政出多門、一事多頭治理或治理空白現象。根據《建築法》、省政府的三定方案,《辦法》中規定:省、設區的市、縣(市)住房城鄉建設行政主管部門負責本行政區域內建設工程造價活動的監督治理工作,其所屬的建設工程造價治理機構按照國家和省有關規定,承擔建設工程造價治理的具體工作;相關行政主管部門按照各自職責,負責相關的建設工程造價監督治理工作。明確了由住房和城鄉建設行政主管部門依法行使對建設工程造價活動進行監督和治理的職責。這種監督治理體現的是政府的意志,一是具有權威性,任何單位和個人應當服從這種監督治理;二是具有強制性,任何單位或個人不服從這種監管都會受到法律的制裁;三是具有綜合性,項目建設全過程中涉及到工程造價活動的各有關部門和單位、各個環節的工作程序、各項費用的確定以及從業人員的執業行爲等方面均屬實施監督治理範圍。工程造價治理是一項政策性、服務性很強的行政治理,又是經濟性、專業性很強的技術治理,而且工作量大面廣,由建設工程造價治理機構具體履行這項職責是十分必要的。其他各行政主管部門按照法定職責,負責相關的建設工程造價監督治理工作,形成一個分工明確、各司其職、相互協調、積極有效的工程造價治理工作機制。
                (二)明确工程計價依據的法律地位。建设工程造价計價依據是约束和指导计价行为的技术规则,是确定和衡量项目投资的关键基础。《办法》中将建设工程造价計價依據,明确为是合理确定和有效控制建设工程造价的标准,計價依據的编制应当与经济社会和工程技术发展水平以及市场状况相适应,并且公开征求意见,严厉实施专家评审制度,以保证計價依據的先进性和公信力。根据工程建设需求和工程计价活动的运行状况,将建设工程造价計價依據分为统一計價依據、行业計價依據和一次性补充計價依據三种,各种計價依據的制定、发布和适用范围均予明确。如:统一計價依據由省住房城乡建设行政主管部门组织编制并发布。投资估算指标、概算指标、概算定额由省住房城乡建设行政主管部门会同省发展改革、财政等部门联合发布。为了维护工程计价秩序和全省计价口径的统一,规定各行业主管部门发布的人工、材料、设备和施工机械台班工程价格及有关费用的组成,应当符合统一計價依據的要求。避免了在全省范围内工程计价活动中同名多义、一物多名以及计量的单位、方法各异的混乱局面。在《办法》中规定建设工程造价计价文件,应当按照相应的工程造計價依據的要求进行编制。通过这些条款的规定,规范和约束工程建设各方在工程计价活动中,应当采用国家和省发布的现行的計價依據,不得使用已明确规定停止使用的計價依據,或者擅自提高或降低标准进行计价,将改变工程计价无据可依、有据不依的现象。(因此,今后如再有使用《96定额》的将视为违法行为)
                (三)规范建设工程计价方法。工程造价治理工作的核心在于对工程造价计价方法的控制。《办法》中对工程计价方法作了明确规定。一方面,为保证工程质量、安全、工期和提高投资效益,防止国有和集体资产的流失,规定了建设工程设计概算应当在投资估算的控制下,按照概算编制原则和工程計價依據进行编制;经批准的投资估算、设计概算是控制工程造价的主要依据,未经项目审批部门批准,不得突破,为有效控制"三超"现象提供了科学依据;另一方面,随着工程计价模式已由传统的单一定额计价转向以国际通行的工程量清单计价为主的计价模式,规定了工程计价方法可采用工程量清单计价方法或定额计价方法,两种计价方法不得在同一工程中混合使用。强调全部使用国有资金或者国有资金为主的工程以及公开招标的工程,应当采用工程量清单计价方法。同时也明确其他工程合同价应由发包人和承包人按照工程造价計價依據及相关规定进行约定。通过明确计价方法,加快建立公开、公平、公正的市场秩序,推进和完善市场形成工程造价机制,落实合理确定和有效地控制工程造价。
                (四)加強合同價治理。目前,由于工程承發包雙方缺乏法制觀念和誠信意識,履約意識薄弱,自律行爲較差,導致工程合同中對工程計價條款的約定不完整或不明確,從而引發大量的工程經濟糾紛,加劇了建設市場經濟秩序的混亂。針對該突出現象,《辦法》一是提出工程發承包雙方應當平等、公開在合同中對與工程造價計價有關的10項內容進行約定,以有效預防或減少糾紛的發生;二是禁止工程發承包雙方簽訂合同後,就同一建設工程再行訂立背離合同實質性內容的其他協議,以維護工程合同的嚴肅性;三是規定工程發承包雙方簽訂的合同按規定備案,經備案的合同作爲工程結算編制和審核的依據,以保障雙方的合法權益;四是明確工程竣工驗收後,工程發承包雙方應當按照合同約定的時間、方式等,辦理工程竣工結算手續。通過這些規定,強化工程建設當事人的合同履約意識,淨化建築市場環境,爲遏制陰陽合同、不公平交易等行爲,防止國家或集體投資的流失,解決工程造價爭議提供了法律依據。
                (五)強化工程竣工結算。近年來,政府專項整治工程價款拖欠和農民工工資拖欠的整治,取得一定成效,但並未治本。其中主要原因,在于合同簽訂內容不規範,工程結算制度不完善,合同履行中監管缺位所致。因此《辦法》明確規定工程發承包雙方應當在合同中,對工程竣工結算審核的方式和時限,工程預付款、工程進度款、工程結算價款的撥付數額、時限、方式予以約定;工程竣工驗收後,按照合同約定及時辦理工程竣工結算;任何單位和個人不得違反合同約定進行工程結算文件的編制和審核;工程結算文件經當事人簽字確認後,發包人不得再次委托審核;發包人應按規定將工程結算文件報住房城鄉建設行政主管部門備案;經備案的竣工結算文件作爲工程結算價款支付的依據和工程竣工驗收備案、交付使用的必備文件。通過合同價審查備案和竣工結算備案,形成監督治理環節上的閉合控制,從而避免陰陽合同、高估冒算、拖欠工程款和民工工資等不正當行爲,以保證建設項目資金安全高效運行。
                (六)规范工程计价行为。工程造价活动是工程建设各方权益取向的矛盾集中点,为了依法保障当事人的合法权益,合理确定工程造价,《办法》对工程计价行为作了明确规定:一是规定按照工程项目建设不同阶段分别编制投资估算、设计概算、工程合同价和竣工结算等建设工程造价计价文件,并提出工程计价文件编制的原则、依据等要求;二是规定建设工程造价计价文件编制,应当由具有相应资质的单位承担。建设单位编制本单位的建设工程造价计价文件时,其单位工程造价专业人员应具备相应的资历条件;三是规定必须按照国家和省有关规定标准计取的社会保障费、住房公积金、安全文明施工费等费用项目,任何单位和个人不得改变,不得作为降低总价参与竞争的手段。四是规定实行工程量清单计价的工程,应当按照国家和省建设工程工程量清单计价规定设立招标控制价,与招标文件同时公布,并向工程所在地住房城乡建设行政主管部门报送备案。五是规定对于建设单位提出压缩定额工期,应当通过工程建设专家的技术评审确定,避免人为压缩合理工期给工程质量、安全带来的隐患;因此所增加的工程造价应当计入合同价,对施工企业额外增加的生产成本给予合理的必要经济补偿;六是规定采用本省统一計價依據开发的建设工程造价计价计算机软件,经省住房城乡建设行政主管部门鉴定合格后,方可销售、使用,以确保计价程序的规范性、基础数据的可靠性和成果文件的精确性,未经鉴定的计价软件不得使用。《办法》明确规定了工程造价企业的八项禁止行为和从业人员六项禁止行为。
                (七)嚴格從業治理。目前,我省已有工程造價咨詢企業680家,其中甲級資質企業142家。全省工程造價從業人員突破近8萬人,注冊造價工程師爲9800多人。據不完全統計,2011年工程造價咨詢企業完成咨詢項目38000項,咨詢標的額5911億元,審核核減率爲13%左右。工程造價咨詢企業和從業人員是工程造價計價活動主體中最关键的組成部分,其執業道德、執業水平和計價行爲以及造價咨詢成果的質量,直接影響著工程造價治理制度的有效執行和造價控制的成效。因此,《辦法》在多個方面作出規定:一是規定從事建設工程造價咨詢業務的企業應當依法取得相應資質,省外企業進入本省從事工程造價咨詢業務實施備案制度,嚴禁超越資質業務範圍承接工程造價咨詢業務;工程造價專業人員應當依法取得注冊造價工程師資格或經山東省住房城鄉建設行政主管部門考核合格,方可從事相應的工程造價業務活動;二是規定咨詢企業承接工程造價咨詢服務,應依法訂立咨詢合同,並按規定報送住房城鄉建設行政主管部門備案。工程造價咨詢合同雙方應執行省價格主管部門制定的工程造價咨詢服務收費標准,不得約定以審減額作爲計取工程造價咨詢服務費的主要依據,禁止惡意壓級壓價、營私舞弊索取回扣、提供虛假咨詢報告的不法行爲。三是規定主管部門建立工程造價咨詢企業執業信用檔案制度,將其從業行爲、信用等級評價等情況記入信用檔案,並按照規定向社會公開,接受社會監督。規定工程造價咨詢企業建立健全工程造價咨詢業務編審質量控制、技術檔案和財務治理等制度,向監管部門提供真實、准確、完整的信用檔案信息和業務統計報表。另外規定加強對建設工程造價專業人員繼續教育和業務考核,提高全省工程造價治理隊伍的整體水平。形成依法執業、精誠服務、規範治理的造價咨詢市場環境。
                (八)加强监督治理。为了保证工程造价治理机制有效运行,充分发挥政府监管职能,《办法》规定住房城乡建设行政主管部门和其他有关部门应当对建设工程造价活动实施监督检查并依法处理违法违规行为。住房城乡建设行政主管部门应当对建设工程造价計價依據是否有效执行加强监督检查;对建设工程投资估算、设计概算、施工图预算和工程结算等工程计价文件的编制和审核加强监督检查;对建设工程中的招标控制价、发承包合同价以及竣工结算价备案治理加强监督检查;对从事工程造价业务的单位和工程造价专业人员的执业行为加强监督检查。通过加强工程造价活动监管,建立长效约束机制,创造一个公正公平、合法和谐、健康有序的建设市场经济环境,切实使工程造价治理步入法制化、规范化。
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